REQUÉRANT

Monsieur Sekimonyo Mutabazi Jo, citoyen congolais, entrepreneur, enseignant-chercheur et analyste en économie politique.

Adresse élue pour les présentes Cabinet Jireh Conseil, 1er niveau, SIS 4746, Commune de la Gombe, Kinshasa, République démocratique du Congo.

AUTORITÉ AUTEURE DE L’ACTE ATTAQUÉ

Banque Centrale du Congo, institution de droit public dotée de la personnalité juridique, représentée par son Gouverneur, Monsieur André Wameso Nkualoloki, sise à Kinshasa/Gombe.

À Monsieur le Président,

À Mesdames et Messieurs les Juges de la Cour constitutionnelle,

I. OBJET ET PORTÉE EXACTE DE LA REQUÊTE

La présente requête est introduite sur le fondement de l’article 162, alinéa 2, de la Constitution et des articles 43, 48 et 50 de la Loi organique n° 13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle. Elle tend au contrôle, par voie d’action, de la disposition à portée générale contenue dans le communiqué officiel de la Banque Centrale du Congo du 9 avril 2026 qui annonce qu’à compter du 9 avril 2027 aucune personne physique ou morale ne pourra effectuer de transaction en espèces en monnaies étrangères, quel qu’en soit le montant.

La contestation ne porte ni sur l’indépendance de la Banque Centrale du Congo, ni sur sa compétence pour définir et mettre en œuvre la politique monétaire et la politique de change, ni sur la légitimité d’un objectif de renforcement de l’usage du franc congolais. Elle porte sur une question distincte et préalable. Il s’agit de déterminer si, dans l’exercice de ses compétences, la Banque Centrale peut, par un communiqué, substituer à un régime fixé par le législateur une interdiction générale et absolue applicable à toutes les personnes et à toutes les transactions en espèces en devises étrangères, sans considération de montant ni de capacité d’accès aux moyens scripturaux.

La requête est donc circonscrite à la disposition normative relative à l’interdiction générale des transactions en espèces en monnaies étrangères et aux conséquences juridiques qui en découlent. Elle ne demande pas à la Cour de se prononcer sur les autres mesures de politique monétaire annoncées dans le même communiqué.

II. IDENTITÉ, QUALITÉ ET INTÉRÊT À AGIR DU REQUÉRANT

Le requérant agit en qualité de citoyen congolais titulaire des droits et libertés garantis par la Constitution, d’entrepreneur exerçant des activités économiques soumises au régime monétaire national, ainsi que d’enseignant-chercheur et analyste en économie politique dont les travaux portent notamment sur les systèmes monétaires, les flux financiers et les structures économiques de la République démocratique du Congo.

Il détient par ailleurs licitement des avoirs fiduciaires en monnaies étrangères et recourt à leur utilisation dans le cadre de ses activités économiques, professionnelles et patrimoniales. La mesure litigieuse affecte donc directement les conditions juridiques futures dans lesquelles ces avoirs pourront être utilisés pour des transactions licites.

L’entrée en vigueur différée au 9 avril 2027 ne rend pas le recours hypothétique. L’acte a été adopté et rendu public le 9 avril 2026. Il fixe dès à présent une règle générale destinée à produire effet à une date certaine. Une telle annonce normative affecte immédiatement la planification contractuelle, les engagements à exécution différée, l’organisation patrimoniale et les choix d’intermédiation financière des personnes auxquelles elle est destinée.

L’intérêt du requérant est ainsi personnel, direct, actuel et certain. En outre, l’article 162, alinéa 2, de la Constitution consacre expressément le droit de toute personne de saisir la Cour pour inconstitutionnalité de tout acte législatif ou réglementaire, droit repris par l’article 48 de la Loi organique n° 13/026.

III. SUR LA NATURE RÉGLEMENTAIRE DE LA DISPOSITION ATTAQUÉE ET LA RECEVABILITÉ DU RECOURS

Le communiqué du 9 avril 2026 ne se borne pas, sur le point litigieux, à annoncer une orientation de politique monétaire ou une intention future indéterminée. Il identifie expressément les destinataires de la mesure, à savoir toute personne physique ou morale, détermine le comportement qui sera interdit, étend cette interdiction à toute transaction en espèces en monnaies étrangères quel qu’en soit le montant et fixe au 9 avril 2027 la date à laquelle cette interdiction doit produire ses effets.

La qualification juridique d’un acte ne saurait dépendre exclusivement de son intitulé ou du support choisi par son auteur. Lorsqu’une autorité publique arrête une règle générale, impersonnelle et destinée à s’imposer obligatoirement à ses destinataires, cette règle doit être appréciée au regard de sa substance et de ses effets juridiques. Le fait qu’elle figure dans un document intitulé « communiqué » ne suffit donc pas à lui retirer son caractère réglementaire si son contenu a vocation à produire des effets obligatoires.

Cette qualification est déterminante au regard de l’article 162, alinéa 2, de la Constitution, qui reconnaît à toute personne le droit de saisir la Cour constitutionnelle pour inconstitutionnalité de tout acte législatif ou réglementaire. Si la disposition attaquée est juridiquement obligatoire et destinée, à compter du 9 avril 2027, à interdire à toute personne physique ou morale une catégorie déterminée de transactions, elle présente matériellement le caractère d’un acte réglementaire susceptible du contrôle prévu par l’article 162 de la Constitution, conformément aux articles 43 et 48 de la Loi organique n° 13/026 du 15 octobre 2013.

À l’inverse, si le communiqué ne constitue qu’une communication publique dépourvue de portée normative et destinée seulement à annoncer l’adoption ultérieure d’un acte réglementaire, il ne peut, par lui-même, constituer le fondement juridique d’une interdiction générale opposable aux particuliers. La Banque Centrale ne saurait ainsi soutenir simultanément que la disposition est dépourvue de caractère réglementaire lorsqu’il s’agit de la soustraire au contrôle constitutionnel et qu’elle possède néanmoins une force juridique suffisante pour interdire à l’ensemble de la population, à une date certaine, toute transaction en espèces en monnaies étrangères.

L’entrée en vigueur différée de la mesure ne modifie pas cette analyse. Elle concerne le moment à partir duquel la règle doit produire pleinement ses effets à l’égard de ses destinataires et non l’existence juridique de l’acte qui l’a arrêtée. La disposition litigieuse a été adoptée, rendue publique et assortie d’une date certaine de prise d’effet. Elle est donc susceptible, dès sa publication, d’affecter les comportements, la planification contractuelle et l’organisation des transactions appelées à se poursuivre au-delà du 9 avril 2027.

L’article 50 de la Loi organique n° 13/026, qui organise le délai dans lequel peut être exercé le recours en inconstitutionnalité, ne saurait être interprété comme subordonnant la saisine de la Cour à l’entrée en vigueur effective de la norme contestée. Une telle interprétation confondrait l’existence de l’acte avec le commencement de ses effets et pourrait conduire à imposer au justiciable d’attendre qu’une norme potentiellement contraire à la Constitution lui soit effectivement appliquée avant de pouvoir en demander le contrôle.

La présente action porte précisément sur une disposition déjà arrêtée et rendue publique, dont le contenu, les destinataires, l’objet et la date de prise d’effet sont déterminés. Son contrôle avant le 9 avril 2027 permet à la Cour d’exercer la compétence que lui confère l’article 162 de la Constitution avant que l’interdiction générale contestée ne produise l’ensemble de ses effets, dans le respect des exigences de légalité, de prévisibilité et de sécurité juridique.

IV. OBSERVATION LIMINAIRE SUR LES COMPÉTENCES DE LA BANQUE CENTRALE DU CONGO

Le requérant reconnaît expressément que la Banque Centrale du Congo dispose de compétences réglementaires importantes. L’article 176 de la Constitution lui confie notamment la sauvegarde et la stabilité monétaire ainsi que la définition et la mise en œuvre de la politique monétaire. La Loi organique n° 18/027 du 13 décembre 2018 lui attribue également des missions en matière de politique de change et prévoit qu’elle peut édicter des instructions de portée générale et obligatoire, ainsi que prendre des ordres et des décisions dans les limites de ses attributions.

De même, le Décret-loi n° 004/2001 du 31 janvier 2001 relatif au régime des opérations en monnaies nationale et étrangère permet que des transactions et prestations de services soient exprimées et dénouées en monnaies étrangères suivant les modalités édictées par la Banque Centrale du Congo.

Le moyen du requérant ne repose donc pas sur l’idée que la Banque Centrale serait dépourvue de tout pouvoir réglementaire en matière de change. Il repose sur la limite constitutionnelle de ce pouvoir. Une habilitation à fixer des modalités d’exercice ne saurait être interprétée comme une habilitation à modifier, neutraliser ou remplacer une option normative que le législateur a lui-même déterminée dans une matière que l’article 122 de la Constitution réserve à la loi.

V. PREMIER MOYEN VIOLATION DE LA RÉSERVE DE LOI ET DÉPASSEMENT DES LIMITES DU POUVOIR RÉGLEMENTAIRE

L’article 122 de la Constitution réserve à la loi la fixation des règles concernant notamment le commerce, le régime de la propriété ainsi que les droits et obligations civiles et commerciales. Une règle interdisant à toute personne, sur l’ensemble du territoire, d’éteindre une obligation privée au moyen d’espèces en devises étrangères touche directement les modalités d’exécution des obligations, l’usage économique des biens et l’organisation des échanges commerciaux.

L’article 176 de la Constitution consacre l’indépendance fonctionnelle de la Banque Centrale dans l’accomplissement de ses missions. Cette indépendance ne constitue cependant pas une source autonome de compétence législative. Elle protège l’institution dans l’exercice des compétences que la Constitution et la loi lui attribuent, sans permettre à l’autorité monétaire de déplacer la frontière constitutionnelle entre le domaine de la loi et celui de la réglementation.

La notion de « modalités » employée par le Décret-loi n° 004/2001 doit dès lors être interprétée conformément à l’article 122. Elle autorise la Banque Centrale à organiser les conditions techniques, prudentielles et opérationnelles des transactions en devises. Elle ne peut, sans habilitation législative expresse, être étendue jusqu’au pouvoir de transformer une faculté légalement reconnue en prohibition générale applicable à tous les montants, à tous les opérateurs et à toutes les situations.

Une telle extension serait d’autant plus problématique que le législateur est intervenu postérieurement et de manière précise sur la question des paiements en espèces. La mesure contestée ne comble donc pas un silence normatif absolu. Elle intervient dans un domaine où le législateur a lui-même défini le seuil de l’interdiction et certaines exceptions.

Il en résulte que l’interdiction litigieuse, par son caractère général et absolu, excède la simple détermination de modalités techniques et empiète sur le domaine réservé à la loi par l’article 122 de la Constitution.

VI. DEUXIÈME MOYEN ATTEINTE À L’ÉQUILIBRE NORMATIF FIXÉ PAR LA LOI N° 22/068 DU 27 DÉCEMBRE 2022

La Loi n° 22/068 du 27 décembre 2022 portant lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive contient un choix législatif explicite en matière de paiements en espèces. Son article 23 interdit l’acquittement en espèces ou par titres au porteur des opérations atteignant globalement l’équivalent de 10 000 dollars américains. Le même article confie au Gouverneur de la Banque Centrale le soin de déterminer, par instruction, des cas et conditions de dérogation et protège en outre les personnes incapables de s’obliger par chèque ou par un autre moyen de paiement scriptural.

Ce dispositif est déterminant pour l’appréciation constitutionnelle du pouvoir exercé par la Banque Centrale. Le législateur a choisi un seuil, prévu des dérogations et expressément pris en compte l’impossibilité, pour certaines personnes, d’utiliser un moyen scriptural. Il n’a pas confié à la Banque Centrale le pouvoir de ramener ce seuil à zéro ni de supprimer les garanties qu’il a lui-même instituées.

Or la disposition attaquée substitue, pour les monnaies étrangères, une interdiction portant sur tout montant au régime légal fondé sur un seuil et des exceptions. Elle ne se limite donc pas à organiser l’application de la loi. Elle modifie substantiellement l’équilibre entre lutte contre les flux illicites et possibilité d’effectuer des paiements licites en espèces retenu par le législateur.

La présente Cour n’est pas invitée à trancher un simple conflit de légalité entre deux textes. La loi de 2022 est ici pertinente en ce qu’elle révèle que la matière a été effectivement exercée par le législateur et qu’une autorité administrative ne peut, sous couvert de mise en œuvre de la politique de change, refaire ce choix normatif dans un sens plus restrictif sans base législative claire. Cette substitution méconnaît la réserve de loi consacrée par l’article 122 de la Constitution.

VII. TROISIÈME MOYEN VIOLATION DES EXIGENCES DE FORME ATTACHÉES AUX NORMES GÉNÉRALES ET OBLIGATOIRES DE LA BCC

La Loi organique n° 18/027 ne confond pas les actes normatifs de la Banque Centrale avec ses communications publiques. Elle prévoit notamment que les instructions de portée générale sont obligatoires et font l’objet d’une publication selon les formes prévues par la loi organique.

La disposition litigieuse a précisément toutes les caractéristiques matérielles d’une règle générale et obligatoire, mais elle a été annoncée dans un communiqué de presse du Comité de Politique Monétaire. Le choix d’un véhicule de communication ne peut dispenser l’autorité de respecter les formes prévues pour l’édiction de normes générales opposables aux particuliers.

Si la Banque Centrale entend que l’interdiction soit immédiatement considérée comme une norme arrêtée et certaine, elle doit en assumer la nature réglementaire et les exigences constitutionnelles et organiques qui l’accompagnent. Si, à l’inverse, une instruction ultérieure est nécessaire pour créer l’obligation, le communiqué ne peut produire par lui-même l’effet juridique absolu qu’il annonce. Dans les deux hypothèses, l’utilisation du communiqué révèle une difficulté de légalité et de sécurité juridique que la Cour doit apprécier dans le cadre du contrôle de la disposition attaquée.

VIII. QUATRIÈME MOYEN ATTEINTE AU DROIT DE PROPRIÉTÉ ET AU DROIT À L’INITIATIVE PRIVÉE

L’article 34 de la Constitution garantit le droit à la propriété privée. Les espèces en monnaies étrangères licitement acquises constituent des biens patrimoniaux. L’interdiction litigieuse ne prive certes pas formellement leur détenteur de la possession matérielle de ces espèces. Elle en réduit toutefois une prérogative économique essentielle en interdisant leur utilisation directe pour toute transaction, même licite et de faible montant.

Cette restriction oblige le détenteur qui souhaite utiliser ses devises dans une transaction à passer par une intermédiation scripturale. Elle transforme ainsi les conditions de jouissance du bien, avec les contraintes de disponibilité des services, de frais, d’accès technique et de relation avec un intermédiaire financier que cette transformation peut comporter.

L’article 35 de la Constitution garantit par ailleurs le droit à l’initiative privée. Le requérant ne soutient pas qu’il existerait un droit constitutionnel absolu au choix de n’importe quel moyen de paiement. Il soutient qu’une restriction générale affectant les modalités d’exécution des transactions privées, l’usage de biens licitement détenus et l’organisation de l’activité économique doit reposer sur une base législative suffisamment claire et respecter les exigences constitutionnelles de nécessité et de proportionnalité.

L’article 170 de la Constitution, qui confère au franc congolais le pouvoir libératoire sur tout le territoire national, ne commande pas à lui seul l’interdiction de toute utilisation des devises étrangères. Le législateur congolais a d’ailleurs maintenu la possibilité de transactions en monnaies étrangères dans le Décret-loi n° 004/2001 et a réglé spécifiquement les limites aux paiements en espèces dans la Loi n° 22/068.

IX. CINQUIÈME MOYEN VIOLATION DU PRINCIPE DE PROPORTIONNALITÉ

La lutte contre le blanchiment des capitaux, le financement du terrorisme, l’amélioration de la traçabilité financière et le renforcement du rôle du franc congolais constituent des objectifs publics légitimes. La légitimité de l’objectif ne dispense cependant pas l’autorité de démontrer que la restriction retenue est appropriée, nécessaire et proportionnée.

L’interdiction contestée ne distingue ni le montant de la transaction, ni la nature de l’opération, ni le profil de risque, ni la disponibilité effective d’un moyen de paiement scriptural. Elle traite de la même manière une opération de très faible valeur et une opération d’un montant élevé. Elle supprime, pour les devises étrangères, la gradation que le législateur a lui-même instaurée à l’article 23 de la Loi n° 22/068.

Le caractère excessif de la mesure ressort également de la protection législative accordée aux personnes qui ne sont pas en mesure d’utiliser un chèque ou un autre moyen scriptural. Une interdiction administrative sans seuil et sans exception neutralise cette garantie pour les transactions en devises étrangères et impose précisément le mode de paiement auquel le législateur avait refusé de soumettre indistinctement toute personne.

Des mécanismes moins attentatoires existent dans l’architecture légale elle-même, notamment les seuils de paiement, les obligations de vigilance, la traçabilité des opérations à risque, l’identification des clients, les obligations déclaratives et les contrôles ciblés. En l’absence d’une habilitation législative autorisant expressément une prohibition universelle à seuil zéro, le choix de la mesure la plus restrictive ne satisfait pas à l’exigence de proportionnalité.

X. SIXIÈME MOYEN ATTEINTE AUX PRINCIPES DE LÉGALITÉ ET DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Une norme qui affecte les droits patrimoniaux, les obligations civiles et commerciales et l’exercice de l’activité économique doit être fondée sur une compétence identifiable, formulée avec une précision suffisante et adoptée selon une procédure permettant aux destinataires de connaître avec certitude son statut, son champ d’application et ses conséquences.

Le communiqué du 9 avril 2026 annonce une interdiction absolue mais ne précise pas, dans la disposition attaquée, le régime des contrats conclus avant son entrée en vigueur, les modalités applicables aux personnes qui ne disposent pas d’un moyen scriptural, l’articulation avec les exceptions prévues par l’article 23 de la Loi n° 22/068, ni la nature des mesures d’exécution et de sanction susceptibles d’être prises.

Cette incertitude est aggravée par le choix même du communiqué comme support d’une règle destinée à s’imposer à toute personne physique ou morale. Les destinataires doivent pouvoir savoir si le texte constitue déjà la norme créatrice de l’interdiction ou s’il ne fait qu’annoncer une future instruction. Une restriction aussi générale ne peut demeurer dans cette ambiguïté normative pendant la période qui précède son entrée en vigueur.

Il en résulte une atteinte aux exigences constitutionnelles de légalité, de prévisibilité et de sécurité juridique, lesquelles prennent une importance particulière lorsque l’acte touche au domaine que l’article 122 réserve à la loi.

XI. SYNTHÈSE

La présente affaire ne demande pas à la Cour de substituer son appréciation économique à celle de la Banque Centrale. Elle lui demande de préserver la répartition constitutionnelle des compétences. La Banque Centrale dispose d’une large autonomie technique, mais cette autonomie s’exerce dans l’ordre constitutionnel et législatif de la République.

Le législateur a autorisé les transactions en monnaies étrangères suivant des modalités réglementées, puis a lui-même fixé un seuil de 10 000 dollars américains pour l’interdiction générale des paiements en espèces dans le cadre de la lutte contre le blanchiment, tout en prévoyant des exceptions et une protection des personnes incapables d’utiliser des moyens scripturaux. La disposition contestée remplace cet équilibre par une interdiction à seuil zéro pour toutes les transactions en espèces en monnaies étrangères.

Le pouvoir de déterminer des modalités ne peut être compris comme le pouvoir de refaire la règle législative. L’indépendance de la Banque Centrale ne saurait davantage convertir une décision administrative en source autonome de restrictions relevant du domaine de la loi. C’est cette frontière, et non l’opportunité de la dédollarisation, que la Cour est appelée à faire respecter.

XII. PAR CES MOTIFS

Plaise à la Cour constitutionnelle,

1. Se déclarer compétente pour connaître de la présente requête sur le fondement des articles 162 de la Constitution et 43 et 48 de la Loi organique n° 13/026 du 15 octobre 2013.

2. Déclarer la requête recevable.

3. Dire que la disposition du communiqué de la Banque Centrale du Congo du 9 avril 2026 annonçant, à compter du 9 avril 2027, l’interdiction pour toute personne physique ou morale d’effectuer des transactions en espèces en monnaies étrangères, quel qu’en soit le montant, présente un caractère réglementaire au regard de sa portée générale, impersonnelle et obligatoire.

4. Dire et juger que cette disposition méconnaît la réserve de loi consacrée par l’article 122 de la Constitution, en ce qu’elle excède la détermination de simples modalités de change et modifie substantiellement le régime applicable aux obligations et transactions privées.

5. Dire et juger que cette disposition ne peut, par voie réglementaire ou par simple communiqué, neutraliser le seuil, les exceptions et les garanties établis par le législateur à l’article 23 de la Loi n° 22/068 du 27 décembre 2022.

6. Dire et juger que la disposition litigieuse porte une atteinte non suffisamment fondée en droit et disproportionnée aux droits protégés par les articles 34 et 35 de la Constitution, ainsi qu’aux exigences de légalité et de sécurité juridique.

7. En conséquence, déclarer la disposition litigieuse non conforme à la Constitution et constater qu’elle est nulle de plein droit conformément à l’article 168 de la Constitution et à l’article 51 de la Loi organique n° 13/026.

8. Ordonner toute mesure de notification, de publication ou d’exécution que la Cour estimera nécessaire à l’autorité de son arrêt.

Sous toutes réserves généralement quelconques.

Fait à Kinshasa, le 5 Octobre 2026

Sekimonyo Mutabazi Jo

Entrepreneur, enseignant-chercheur et analyste en économie politique

RÉFÉRENCES NORMATIVES PRINCIPALES

• Constitution de la République démocratique du Congo du 18 février 2006, telle que modifiée, spécialement les articles 34, 35, 122, 162, 168, 170 et 176.

• Loi organique n° 13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, spécialement les articles 43, 48, 50, 51 et 52.

• Loi organique n° 18/027 du 13 décembre 2018 portant organisation et fonctionnement de la Banque Centrale du Congo, spécialement les dispositions relatives aux missions de la Banque et à ses instructions, ordres et décisions.

• Décret-loi n° 004/2001 du 31 janvier 2001 relatif au régime des opérations en monnaies nationale et étrangère en République démocratique du Congo, spécialement les articles1er et 2.

• Loi n° 22/068 du 27 décembre 2022 portant lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive, spécialement l’article 23.

• Communiqué de presse de la réunion du Comité de Politique Monétaire de la Banque Centrale du Congo du 9 avril 2026, spécialement la disposition relative aux transactions en espèces en monnaies étrangères à compter du 9 avril 2027.

REQUÊTE EN INCONSTITUTIONNALITÉ

PAR VOIE D’ACTION

dirigée contre la disposition du communiqué de la Banque Centrale du Congo du 9 avril 2026 annonçant l’interdiction générale des transactions en espèces en monnaies étrangères à compter du 9 avril 2027

DEVANT LA COUR CONSTITUTIONNELLE DE LA RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO